试论对刑满释放人员“工龄归零”政策

山东中苑律师事务所     刘春荣    13702201011547443 

内容摘要：长期以来，根据国家规定，刑事犯罪人员被单位“双开”，刑满释放后自谋生路，如果再参加工作，工龄应该从参加工作之日起重新计算，以前的工龄随着与原单位解除劳动关系而消除；即使没能再就业，原单位和社会也不再负责该部分人的养老保险问题，社会上笼统地称之为“工龄归零”政策。当前，工龄属于公民具有合法收入的重要凭据，也是计算和领取养老保险金的必备条件，而养老保险金是一般人在晚年时期的基本生活保障。对于刑释人员,他们的“工龄归零”，必然导致养老金被全部或部分地予以剥夺，这种剥夺方式究其性质属于对犯过罪的人实施的一种非刑罚惩罚,并且是一种过量的惩罚,有悖于我国刑法中“罪刑相适应”的原则和理念。不利于罪犯的教育改造、社会的秩序稳定、人权的社会保障以及法治的建设发展。

关键词：刑满释放工龄

新中国成立以来，国家在不同时期，不同历史条件下制定的劳动与养老保险政策，以及政府部门的各种工龄规定，五花八门，眼花缭乱。其中有关“剥夺受处分者工龄”，即 “工龄归零”政策散见于许多规定中：1953年1月26日劳动部公布施行的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》第四十一条规定“凡工人职员在敌伪及国民党反动统治时期的特定人员，一律不作工龄计算。”1957年8月国务院《关于处理国家机关、企业、学校在肃反运动中查出的反革命分子和其他坏分子的工龄和工资问题的规定》“凡受刑事处分的反革命分子和其他坏分子，离开机关、企业、学校依法执行的，服刑期满后，如果再参加工作，应该从参加工作之日起重新计算工龄。受管制和缓刑处分的反革命分子和其他坏分子而仍留用的，在被管制和缓刑期间，不能享受国家工作人员的称号，其工龄应该从被管制和缓刑期满后，重新计算。前二项反革命分子和其他坏分子，如果有被剥夺政治权利的，应该从恢复政治权利后参加或者继续工作之日起，重新计算工龄。”1959年原内务部（民政部前身）关于工作人员曾受过开除、劳动教养、刑事处分后，以前工龄“归零”的复函,即（59）内人事福字第740号复函。1982年6月国家劳动总局关于工龄或工作年限问题的答复，对服刑人员刑期满后，如果再参加工作，应该从参加工作之日起重新计算工龄，即以前的工龄随着劳动关系解除而消除。2004年2月中央社会治安综合治理委员会、司法部、公安部、劳动和社会保障部、民政部、国家税务总局、国家工商行政管理总局联合下发《关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》。这些规定或文件，在当时特定的历史条件下，发挥了不可替代的作用。当前，劳动和人社部门依然在执行（59）内人事福字第740号复函有关“工龄归零”的规定。在改革开放30多年后的今天，这项剥夺劳动者的工龄收益权利政策，明显与一些现行法律法规相抵触，与社会经济发展的总趋势相背离。以“依法治国”国家战略为指引，这项规定应当予以废止。

一、“工龄归零”实质是剥夺公民的合法收入

工龄是指职工以工资收入为生活资料的全部或主要来源的工作时间。在现性体制下，工龄的长短，不但标志着劳动者已经付出劳动时间的长短，反映了他对社会和企业的贡献，同时也是公民在丧失劳动能力后依法能够取得社会救济（这里主要指养老保险金）的重要凭据，换言之，工龄属于“公民合法收入”的重要凭据。

劳动者基于工龄的长短领取退休金养老，本是计划经济条件下，国家对国有企业劳保制度的设计。按照我国当时的状况，国家实行“低工资、高积累”的劳资制度，职工工资收入，仅是自己劳动所得中很少的一部分，其中的大部分，国家用于积累和建设工作。国家承诺其中的一部分用于职工养老福利。在这种制度设计中，工龄一方面作为公民向国家做出贡献、依法取得合法收入的指示性指标，同时也作为计算贡献与收入的计量用指标。非但如此，这种制度设计所隐含的内容应当包括国家对所有为国家和社会做出贡献的劳动者，均负有不容推卸的养老责任。“工龄归零”在高积累年代的中国有其必要性社会基础，其实质是剥夺了刑事犯罪人员的合法收入用于积累和建设。在我国社会实现物质文明的今天，在依法治国的社会环境下，对“工龄归零”在法律层面做以修改实属必要。

二、工龄指示的是已然的劳动贡献与财产权利，无法律规定非经法定程序，任何部门无权否定与剥夺

现行《宪法》第十三条第一款规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”根据前文分析，公民的工龄指示的是已经完成的劳动贡献，是无可否定的事实，其积累的养老金，属于法律规定的“公民的合法收入”部分，非经法律程序,任何政府职能部门都无权剥夺。对于刑满释放人员来说，其违法犯罪行为发生之前的工龄与其他公民的工龄性质相同，不会也不应该因为其之后的违法犯罪而改变之前工龄的性质，理应受到法律的保护。政府不能用行政手段否定已然的事实，剥夺相关者的合法财产权利，实施对刑满释放人员的“工龄归零”政策。

三、强制性实施“工龄归零”政策，是相关行政部门的“权力任性”

从国家对刑事犯罪的刑罚处罚角度分析，按照罪罚相当原则，对某种犯罪行为经审判应当做出相应的刑罚，在刑罚执行完毕后，刑释人员恢复宪法赋予一般公民的的权利义务，任何刑罚都不包含有对犯罪人员消除部分或全部工龄的内容。国家行政机关在法律无授权的前提下，对犯罪人员强制性实施“工龄归零”政策，间接的导致刑满释放人员的财产损失，在事实上构成行政机关对犯罪人员违法追加的“财产罚”。

按照法理，行政机关不但没有对刑满释放人员“工龄归零”的法律实体法授权，它做出的“工龄归零”财产法也应当符合现行《行政处罚法》的程序规定。现行《行政处罚法》第四条规定：对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的，不得作为行政处罚的依据。第六条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十九条规定：行政处罚应当制作行政处罚决定书。第四十二条规定：涉及较大数额处罚的必须组织听证程序。就“工龄归零”来说，其背后涉及的财产往往数额巨大，往往涉及刑满后有生之年的财产处罚，行政机关在没有任何执法依据与处罚理由，未经任何法定程序的情况下作出，是典型的“权力任性”。

四、“工龄归零”政策，导致惩罚延续终身

公民犯罪后应当受到相应的刑罚处罚，但刑罚执行完毕后，他依然是一个公民，应当与其他社会成员一样享有同等的权益，不应再承担与他人不同的额外的不利后果。如果任由行政部门继续推行“工龄归零”政策，实质就是罪罚的无限扩展和延伸，意味着犯罪者不仅要承担刑罚处罚，而且要丧失以前劳动积蓄的养老金，导致惩罚延续终身。这不仅不符合现代刑罚的基本原理，也违背了人的基本权利保护原则。

五、新法新规，已对（59）内人事福字第740号复函明确否定

如今，劳教制度已被取消，《刑法》也已几经修改，“工龄归零”政策，却依然对曾经的“两劳”人员公然歧视、侵害。对此，中央社会治安综合治理委员会、司法部、公安部、劳动和社会保障部、民政部、财政部、国家税务总局、国家工商行政管理总局《关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》(简称“综治委《意见》”)规定：“对被判刑或劳教前已经参加企业职工基本养老保险的刑释解教人员，重新就业的，应按国家有关规定接续养老保险关系，按时足额缴纳养老保险费；达到法定退休年龄的，按规定享受相应的养老保险待遇。”《劳动法》第3条规定，劳动者享有社会保险和福利的权利。《老年法》第四条规定，实现老有所养、老有所医。《行政处罚法》第三条规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。鉴于新法优于旧法、上位法优于下位法的原则，这些司法解释与规定，事实上已经构成了对（59）内人事福字第740号复函的明确否定。

结语

（59）内人事福字第740号复函，是在特定时期,由行政机关作出的“指令文件”,现已在全国许多城市致使大量曾因违规、违法受过开除、劳改、劳教人员，晚年因无法享受自己以前劳动积累的养老金与医保待遇生活陷于窘迫，无法安度晚年。

为什么刑满释放人员就不能对自己已经付出劳动的合法收入积累主张权利？如此“工龄归零”政策，岂不是把所有刑满释放人员当做永远被惩罚、歧视，并排除于社会保障体系之外的异类？！

如今，辽宁省已出台规定取消了刑满释放人员的“工龄归零” 政策；人民网·天津视窗已刊《出狱后刑前工龄遭减除，法院判决应予恢复》判例；山东省也有两起同样判例,《山东法制报》还为此特别发表了记者杜海英述评：《刑满释放人员，养老保险缴费年限应接续计算》文章。这些判例，充分佐证了“工龄归零” 政策的违法性。但据笔者了解，多地社保部门至今还在实行刑满释放人员“工龄归零”政策。希望行政机关能用改革的精神，尽快出台新的规定，废止“工龄归零” 政策，以解决刑满释放人员的切身利益问题，让他们能够安度晚年。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（字数：3620字）