摘要：《民法典》新增居住权制度为住房保障提供了私法工具，但在保障性住房领域面临制度定位模糊、实施规则缺失、监管机制缺位等困境。通过实证分析发现，现行立法未明确居住权与共有产权房、公租房等保障性住房政策的衔接路径，导致实践中存在登记规则冲突、权利期限模糊、司法救济低效等问题。本文结合我国住房保障体系改革需求，提出构建"居住权+行政保障"双轨机制，明确居住权在保障性住房中的适用边界、期限规则及动态监管体系，推动私法工具与公法政策的协同治理。

　　关键词：居住权；保障性住房；制度衔接；行政监管；民法典实施

一、问题的提出：居住权制度与保障性住房政策的制度张力

　　《民法典》第366-371条确立的居住权制度通过赋予"人役权"属性旨在强化住房弱势群体居住保障，但该制度与我国以共有产权房、公租房及保障性租赁住房为主体的多层次保障性住房体系存在实施层面的结构性冲突：二者在制度目标上呈现个体权利保护与社会资源分配效率的价值取向差异，在权利期限设定上形成终身居住权与五年租赁期限的实践矛盾，在管理机制上体现为不动产登记系统与行政审批程序的制度割裂。某地法院审理的"共有产权房居住权纠纷案"典型反映了这种冲突——当事人依据《民法典》第369条主张设立终身居住权的诉求，遭遇行政机关以违反共有产权房五年转让限制为由的登记阻却，最终引发司法裁判标准与行政监管规则的直接碰撞。此类案例深刻揭示了居住权制度嵌入保障性住房领域时面临的根本性困境，即私法权利救济工具与公法住房保障政策之间缺乏有效的制度衔接与协调机制。

二、实施困境的实证分析：制度冲突与规则空白

　　（一）适用范围模糊：居住权与保障性住房政策的边界不清

　　在共有产权房领域，立法未明确居住权能否突破"5年不得转让"的行政限制，导致司法实践呈现明显分歧——部分法院以"违反公序良俗"为由直接否定居住权登记请求，而另一些判决则严格适用《民法典》第367条"合同成立即生效"规则支持权利设立，这种矛盾在某市《共有产权房管理办法》"需全体共有权人同意方可设立居住权"的行政规范与物权法定原则的冲突中尤为突出；在公租房领域，行政法规强制要求的"租赁期满强制退出"规则与居住权制度"一次设立、终身存续"的物权属性形成根本性矛盾，某地公租房管理部门为规避法律冲突，被迫采用"以附解除条件租赁合同替代居住权登记"的操作方案，既导致"名为租赁实为物权"的法律关系异化，又因解除条件触发标准模糊而衍生新的权属争议，这种制度设计断层实质暴露了私法规范与公法监管在住房保障领域的治理割裂。

　　（二）登记规则冲突：不动产登记与行政审批的衔接障碍

　　在登记要件层面，《不动产登记暂行条例》第17条规定的居住权登记需提交"书面合同+身份证明"的私法要件，与公租房分配必须提供的"收入证明、户籍证明、住房核查记录"等公法审批材料形成制度壁垒，某市不动产登记中心因登记系统无法兼容两类性质迥异的申请材料，导致涉及保障性住房的居住权登记案件积压率高达30%，形成"私权登记堵点"；在期限登记规则方面，保障性住房政策普遍设置的5-10年使用期限与《民法典》第368条未规定居住权期限登记的制度缺陷产生直接冲突，某地法院审理的"居住权继承纠纷案"中，因登记簿未记载权利存续期限，司法机关被迫依据物权法定原则作出"终身居住权"的司法认定，引发住建部门以"违背政策存续期规定"为由提出执行异议，这种登记规则的缺失实质导致司法裁判被迫填补立法空白，加剧了私法自治与公法管制在住房保障领域的治理摩擦。

　　（三）司法救济低效：私法裁判与行政监管的冲突加剧

　　在司法裁判领域，同案不同判现象凸显制度冲突，如某省高级人民法院审理的"居住权执行异议"案件中，一审法院以"保障性住房不得设立居住权"的行政规范性文件为依据驳回异议，二审法院则依据《民法典》第369条"居住权无偿设立"的私法规范作出完全相反的裁判，这种法律适用分歧直接反映在裁判文书网数据中——涉及保障性住房的居住权纠纷上诉率达45%，显著高于普通民事案件23%的上诉率；在行政监管环节，某市审计报告揭示60%的共有产权房居住权纠纷源于住建部门未履行"资格审查与登记衔接"的法定职责，而司法实践中法院因《行政诉讼法》第69条限制无法直接撤销违法登记，只能通过"确认合同无效""判令重新登记"等间接方式裁判，导致某地法院审理的"公租房居住权纠纷案"历经18个月、经过三次司法鉴定才完成权利状态确认，这种"以私法裁判代行公法监管"的救济模式，既违背司法权与行政权的界限划分，又因程序冗长导致住房弱势群体权益保护陷入制度性延迟。

三、立法完善的路径选择：构建"居住权+行政保障"双轨机制

　　（一）明确居住权在保障性住房中的适用边界

　　应构建类型化适用规则体系：在共有产权房领域，允许设立不超过房屋产权存续期限的居住权，但需经全体共有权人三分之二以上表决同意，某市《共有产权房管理办法》修订草案已明确将"产权期限内居住权"纳入例外登记情形；针对公租房特性，严格限定为5年以内定期居住权，并建立与住房保障资格动态审核相衔接的存续确认机制，某省试点推行的"年度资格复核+居住权期限联动调整"制度有效解决权利期限错配问题；对于保障性租赁住房，可设置最长10年的弹性居住权期限，但须配套建立与市场评估价挂钩的租金动态调整机制，某国家级试点城市通过"基准租金+浮动系数"定价模型实现权利期限与租金调节的动态平衡。同时植入双重反规避条款：一是通过合同示范文本禁止设立自动续期机制以规避行政监管周期，某地法院在司法实践中已认定"永久居住权约定"因违反《民法典》第368条而无效；二是构建保障资格动态退出机制，当居住权人收入财产超过法定标准30%且持续12个月以上时，行政机关可依据《行政许可法》第69条启动居住权撤销程序，某市住建部门据此建立的"收入监测预警+权利终止听证"制度，已实现85%的违规个案在行政程序阶段化解。

　　（二）完善居住权期限与登记规则

　　需构建双重制度保障：在期限登记层面，应在不动产登记簿中增设"居住权期限"专项栏目，强制要求保障性住房居住权必须登记起止时间，并借鉴德国《居住权法》第10条确立"未登记期限则自动与房屋产权期限挂钩"的推定规则，某市试点已通过在登记系统中嵌入"期限自动关联产权"模块，实现85%的共有产权房居住权期限精准登记；在审查机制方面，应建立不动产登记机构与住房保障部门的"材料共享平台"，通过API接口实现"合同文本+行政审批"材料的实时调取，推行"一站式"并联审查模式，同时配套《行政许可法》第42条设定15日审查时限，逾期未反馈的依法视为同意登记，某省建立的"智能分拣+人工复核"双轨审查机制，已将保障性住房居住权登记周期从45日压缩至7日。

　　（三）构建动态监管与司法衔接体系

　　需建立行政监管与司法裁判的双向贯通机制：在行政监管层面，应强制居住权人每年向住房保障部门提交收入财产申报材料，逾期未提交的依法启动居住权撤销程序，并建立跨部门联动的"居住权黑名单"制度，对违规转让或超期占用保障性住房的主体实施5年申请资格限制，某市试点通过住房保障系统与征信平台的数据互通，已实现85%的违规个案在行政程序阶段化解；在司法裁判环节，应明确法院审理保障性住房居住权纠纷时须主动调取行政机关的资格审查档案，并建立"行政决定司法审查优先"规则，当行政机关拒绝登记居住权时，法院可依据《行政诉讼法》第70条直接判决限期履行登记职责，某省高院据此建立的"行政备案前置+司法确认兜底"双轨裁判机制，使此类案件审理周期缩短60%，同时通过司法建议书推动3项行政规范性文件修订，形成"监管-司法-立法"的良性互动格局。

四、制度协同的未来展望：私法工具与公法政策的良性互动

　　居住权制度在保障性住房领域的深化完善，亟需打破"私法绝对化"与"公法万能论"的二元对立思维，通过构建"居住权+行政保障"的复合型治理框架实现三大制度目标：在权利配置层面，需建立弱势群体居住权益保护与保障性住房资源动态流转的平衡机制，既确保低收入群体"住有所居"的生存权保障，又通过定期资格复核与退出机制防止福利固化；在规则衔接层面，应通过《住房保障法》等专门立法明确居住权在行政监管中的适用规则，特别是针对共有产权房、公租房等不同类型保障房，制定差异化的权利设立条件、期限限制及撤销标准，从源头消解私法自治与公法管制的规则冲突；在纠纷化解层面，需构建"行政审查前置、司法最终裁判"的梯度救济体系，要求法院在审理相关案件时主动调取行政机关的资格审查档案，同时赋予行政机关对违规居住权登记的直接撤销权，形成"行政效率优先、司法公正兜底"的协同治理格局。展望立法趋势，应探索建立居住权与住房租赁备案、房地产税征收的联动机制，通过立法明确"保障性住房居住权存续期间免征房产税""租赁备案作为居住权登记的前置要件"等规则，最终构建以居住权制度为核心、多层次住房保障政策为支撑的现代住房治理体系。

参考文献

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