纪斌

内容摘要：一、转变国土辽阔观念为土地危机观念 二、转变土地人治观念为土地法治观念三、听取人民群众和舆论声音，尊重民权、重视民生 四、规范土地出让行为、保证土地收益、建立节约集约用地评价和考核体系的几点想法

关键词：土地观念 人治观念 听取意见 加强监督

正文：

实践证明，没有观念的转变，事物就不会发展，没有观念的转变，就不会有事物的成功。观念对思想的形成、发展、变化与行为的实施至关重要。依法治理土地是依法治国的基本国策之一，而要实现依法治地转变陈旧的土地观是关键，没有一系列涉及“土地观念”的更新和有效的监督机制就难以实现依法治理土地，最终也会影响依法治国的实现。

长期以来，人们对土地资源的重要性存在思想误区，在土地利用和土地管理方面有许多旧习惯、旧观念，构成依法治理土地的思想障碍。要实现依法治国和依法治地函需转变观念，加强群众和舆论监督。

一、转变国土辽阔观念为土地危机观念

我国现有人口13.07亿，每年新增人口809万人，人均耕地不及世界人均水平的一半，粮食储量仅为发达国家的1/3。我国粮食年需求量约为6000亿公斤，为弥补不足每年得从国外进口粮食5000万吨，而耕地却每年都在减少，全国戈壁面积每年扩大4000平方公里，1998年可耕地面积9000万公顷；至2003年减少至7600万公顷，人均耕地由1996年的人均1.59亩减至2005年人均1.4亩。全国范围内未经审批，乱占耕地大兴土木的恶性事件屡见报端，这种势头至今未得到有效遏制。美国世界观察研究所主任布朗预言：如果继续迅速工业化，到2030年中国的年粮食进口将达到2-3亿吨，中国人还能面对耕地大幅减少的状况而无动于衷吗？随着工业化建设需要，大量耕地将被占用，有关专家估计每年违法使用的耕地大约为400万亩，一些地方和城市已经突破了现行规划确定的到2010年的用地指标，这就预示着21世纪我国人民将面临人口膨胀、资源耗竭、环境恶化等种种危机。面对如此严峻的生存和发展问题、还能因国土辽阔而无忧吗？不仅那些任意浪费土地资源的人要改变观念，而且许多对土地漠不关心的人，乃至每一个公民都应有生存土地危机感，关心土地问题，珍惜土地资源。

二、转变土地人治观念为土地法治观念

众所周知，新中国建立以来，在如何对待“人治”与“法治”关系上，曾反复争论，经历过人治——人治与法制并行——法治的转变，经过法学界的长期争论和广泛宣传，我国确立了社会主义市场经济体系，即建设社会主义民主与法制经济，以胡锦涛同志为核心的党中央指出了依法治国与构建和谐的新思维，要确立宪法和法律的最高权威，应当毫无例外的适用于一切政党、团体和个人，依法治国方略的确立，为依法治理土地提供了基础和保障。但是在我国这样一个曾长期实行人治的国家，残余的人治影响根深蒂固，一旦法律赋予地方政府一定的土地管理权，一些人习惯于按上级和自己的意志进行管理，这其中渗杂着金钱与美色，一些高级干部管不好妻子儿女、秘书等身边的人，从上到下确立的是一种权力服从关系，他们只对权势负责，而很少考虑要对人民和法律负责。新闻媒体曾报道，某省某地兴建了一千多亩的高尔夫球场，未报国务院审批，原因就是一位省级领导“拍了板”，省土地管理部门领导明知违法也不敢说。由于地方政府主要领导对占用土地或改变土地用途有很大的决定权，人治的影响在他们的身上反映最明显，致使地方政府成了土地违法的主体。可以说，我国土地法制不健全与残余的人治影响已经造成土地管理上的一些严重后果。要全面实施《土地管理法》及《实施条例》，关键在于依法行政，在于根除人治，实行法治。现代文明的“法治”要求做到“法律至上”和法律面前人人平等。因此转变观念，加强法治，是依法治理土地的前提和基础。

三、听取人民群众和舆论声音，尊重民权、重视民生。

事实表明，对于一些土地违法事件，人民群众和新闻媒体反映强烈。在地方政府个别领导人的意图与群众意见发生矛盾时，有的土地执法部门往往重官轻民，当然作为被领导的土地管理机构也确实很难纠正领导者的违法行为，当然依法行政的障碍来自多个方面。国家对人民群众的意见是非常重视的，在制定法律时征求群众的意见固然必要和重要，在土地管理法实施中听取人民群众和舆论意见则更加必要和重要。土地资源是珍贵的，耕地是农民的命根子，政府在审批土地时心里面要装着人民利益，慎用手中权力，真正做到执法为民、尊重人民、尊重新闻媒体，体现主权在民，人民参政的社会主义民主与法制思想，对于依法行政和依法治理土地大有益处。

四、规范土地出让行为、保证土地收益、建立节约集约用地评价和考核体系的几点想法。

最近温家宝总理在中央农村工作会议上指出：一些地方违法占用农民耕地，不给农民合理的补偿和生计安置，引发农村群体性事件，仍然是影响农村乃至社会不稳定的一个突出问题，必须引起各级党委和政府的高度重视。我们要长期坚持最严格的土地管理制度，严格控制建设用地的规模。建设部近日通报了沈阳东宇房地产开发有限公司等十起房地产违法违规典型案例，这表明土地出让中的违规行为仍然十分严重，必须继续宣传土地法规，坚持土地出让中“招、拍、挂”政策，遵循公开、公平、公正的土地供应原则，严格执行现行规划确定的用地指标。

据最新数据统计，2006年广州共出让土地45宗，总成交额139亿元，比2005年增长127%，土地收益已成为地方政府的“第二财政”。土地是珍贵的不可再生资源，我们既要坚持“招、拍、挂”，以“拍”为主，保证土地收益；还要调整好国家与地方土地收益的分配比例；同时要逐步建立科学的土地收益储备基金，对当年及政府届期内使用比例做出规划，避免寅吃卯粮。

在2006年12月21日召开的全国国土资源厅局长工作会议上，国务院已任命樊志全等九人分别为北京、上海、沈阳、南京、济南、广州、武汉、成都、西安九个土地督察大区局长或筹备组长，国家实施严格土地政策的监管体制正逐步健全。今后应当从严控制新征建设用地总量，严格土地审批和供应管理及严格控制抵价出让各类用地。在城市批次用地审批中，按规定比例控制好中低价位、中小户型商品房用地供应，无偿出让部分土地，用于经济适用房和廉租房建设。必须继续规范经营性土地出让行为，全部落实“招、拍、挂”行为，以“拍”为主的原则，做到公开、公平、公正。适时出台全国统一的工业用地价格最低标准。必须严格执行国家下达的“农转非”指标，不得“透支”。我们还应当认真研究制定节约用地，集约用地规划，挖掘现有建设用地潜力，提高单位土地面积的投资强度、建筑容积率和产出率。优先保证重点建设项目用地需求，依法规范用地审批，土地出让和土地收益管理，加强督促检查。

作者纪斌系中苑律师事务所合伙人会议主席、青岛市律师协会副会长、青岛市行为法学会副秘书长、仲裁员、青岛市优秀律师、十佳杰出青年律师。